為什么取消造價咨詢企業資質審批？

1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》并沒有對工程造價咨詢企業提出資質要求。但2000年1月25日，建設部卻頒布《工程造價咨詢單位管理辦法》（建設部令第74號）設定工程造價咨詢企業的資質要求，并制定了資質等級、標準以及資質的行政審批要求等相關規定。

2004年7月1日，由全國人大常委會通過的《中華人民共和行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）實施，規定行政許可原則上只能由法律或行政法規設定。若法律和行政法規沒有設定，只有國務院能在必要時采用發布決定的方式設定行政許可。同時，決定實施后，國務院應當及時提請全國人大制定法律或自行制定行政法規。

在當時存在大量“不以法律或行政法規為依據而制定的行政審批項目”，但實踐中又卻需要需要其暫時保留，故國務院在2004年6月29日通過了《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院412號令）（以下簡稱“保留審批項目的決定”）。該決定以目錄形式羅列了500項需要保留設定行政許可的項目。其中，第九十九序列就是“工程造價咨詢單位資質”。

2006年2月22日，建設部以《保留審批項目的決定》為立法依據修改制定了《工程造價咨詢企業管理辦法》（建設部令149號）。從而使“工程造價咨詢企業資質”的設定具有法律依據。

然而，根據《行政許可法》的相關規定，行政許可原則上只能由法律或行政法規設定。而且，可以市場競爭機制能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決進行規范的，可以不設行政許可。而《行政許可法》第十三第第二款所稱的：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可”則具有過渡性，既便實施了以“決定的方式設定行政許可”后，國務院原則上也應當及時提請全國人大及其常會制定法律，或者自行制定行政法規。

時至今日已實行12年之久的《保留審批項目的決定》已經邁過了“過渡期”，確實需要一個重大的調整。為此，2019年11月6日，國務院頒布了《關于在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發〔2019〕25號）（以下簡稱“自由貿易‘ 證照分離’改革試點的通知”）和附件《“證照分離”改革全覆蓋試點事項清單（中央層面設定，2019年版）》（以下簡稱“中央層面19版‘ 證照分離’改革清單”）。該清單中，序號5、6的改革事項就是直接取消工程造價咨詢企業甲級資質和乙級資質的認定審批。

綜合上文的一系列制定歷史，不難看出，此次取消造價咨詢企業的資質審批是依法行政的需要，也是《保留審批項目的決定》經予的過渡期的結束。

取消造價企業資質是否一定存在所謂的“窗口期”？

《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》規定，從2019年12月1日起，全國范圍內的自由貿易試驗區內所有涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理，即按《中央層面19版“證照分離”改革清單》的要求各自套用清單。

其中，工程造價咨詢企業套用的清單結果是“取消資質”，換而言之，從2019年12月1日開始，全國范圍內的自由貿易試驗區內的所有工程造價咨詢企業都將取消資質要求。

首先，全國有“自貿區”的省市并不多，而且面積有限，況且，已在“自貿區”注冊的工程造價咨詢企業絕對不多，更需要討論的是“已在自貿區”注冊的工程造價咨詢企業的資質是否可以被取消？即便可以，則這些企業完合可以撤離“自貿區”而在其他地方注冊，從而保留其資質，這樣的話，取消工程造價企業資質就變為只對在2019年12月1日之后在“自貿區”注冊的工程造價咨詢企業才有意義，因此，筆者認為：《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》警示的作為大于實際的效果。

其次，《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》明確：“在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內，各地政府可以決定在其他有條件的地區開展‘證照分離’改革全覆蓋試點，可以決定對涉企經營許可事項采取更大力度的改革舉措”。同時清單由中央設定且其標題注明“2019年版”，故筆者認為，不久的將來，在滿足一定條件的前提下，可能將在全國范圍內全面取消工程造價咨詢企業資質審批，且相關清單可能在之后進行更新。

取消造價企業資質審批在實踐中不一定會出現所謂的“一二年的窗口期”。

按現有規定工程監理企業資質會取消嗎？

《行政許可法》規定，行政許可原則上只能由法律或行政法規來設定，故《保留審批項目的決定》具有過渡性質。而現在的《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》并非僅就《保留審批項目的決定》進行調整，其目的更為宏觀，即通過分類推進審批制度改革，達到打造市場化、法治化、國際化的營商環境，激發微觀主體活力，推動經濟高質量發展的目的。

因此，《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》審批制度的改革是“分類推進”的，基本存在以下四種方式：

（1）直接取消審批。

對設定的前提和必要性已不存在，故直接取消該部分審批，清單中共有13項。其中，主要可分為兩類：其一，存在法律或行政法規依據，但設定的必要性已不存在的。故根據《授權國務院暫時調整適用有關法律的決定》取消；其二，不存在法律或行政法規為依據，而以《保留審批項目的決定》為依據制定，且其設定的必要性已不存在。

（2）審批改為備案。

對可以取消審批的經營許可事項，由審批改為備案。

（3）實行告知承諾。

對確需保留的經營許可事項，實行告知承諾。

（4）優化審批服務。

對關系到重大公共利益，不具備取消審批或實行告知承諾條件的，采取優化審批服務。

工程監理企業資質是《建筑法》賦予的，故工程監理企業資質審批符合《行政許可法》要求。也因此，其沒有像工程造價咨詢企業一般進入國務院制定的《保留審批項目的決定》的目錄中。因此，筆者認為：只要《建筑法》不修改“工程監理資質”的相關條款，工程監理企業資質就不會被取消。

而事實上，《建筑法》中的宗旨之一就是保證工程質量和安全。如果為將工程監理企業資質取消而修改《建筑法》的可能性和必要性不大。因此，此次全國人大常委員也沒有授權國務院在自由貿易試驗區內暫時調整適用《建筑法》有關工程監理企業資質的規定。

《中央層面19版“證照分離”改革清單》中，工程監理企業資質被列于“實行告知承諾”的第三十七、三十八序列。其具體改革舉措為“申請人承諾已經具備許可條件的，經形式審查后當場作出審批決定”。換而言之，不僅沒有工程監理企業資質提出異議，相反，卻簡化了工程監理企業資質的審批手段，故筆者認為，《自由貿易“證照分離”改革試點的通知》對工程監理企業沒得到保護的觀點是值得商榷的。

造價工程師資格是否一定會被取消？

2004年6月29日頒布《保留審批項目的決定》至今已有十幾年的過渡期，沒有上位法為依據的造價工程咨詢企業資質審批開始逐漸被取消也可以理解。但是，造價工程師資格是否會隨之取消是工程造價咨詢業，尤其是其中近百萬的造價工程師更為關心的另一大問題。

首先，無論是《行政許可法》，還是《保留審批項目的決定》，更偏向于企業相關的行政許可相關事宜，因此，本次出臺的“25號文”，其目的均是為了規范依法行政，保證設定的行政許可依法、公開、公平、公正實施，降低企業制度性交易成本，優化營商環境，激發市場活力和社會創造力而制定的。

其次，雖然《建筑法》只要求勘察、設計、施工和監理企業有資質，沒有對工程造價咨詢企業提出資質，但在關于從事建筑活動的專業技術人員執行資格的問題上，《建筑法》是作出寬泛的規定的。換而言之，其并未采用列舉方式對從業個人提出具體專業的相應執業資格要求。

再次，筆者一直認為：建設工程項目的特點之一是“過程的不確定，結果的不唯一”，又因為工程價款的確定和控制需兼具專業和法律知識，因此，工程造價咨詢這個行業是需要的，也是有市場的，現在也確實存在。相應行政部門賦予造價工程師資應當屬于執行法律事項。

有鑒于此，筆者認為，造價工程師資格應當保留，也會保留。

造價咨詢企業取消將對工程咨詢業有何影響？

工程造價咨詢企業資質的取消不等于工程造價企業本身的消亡。取消資質審批后必然會對工程咨詢業產生相應影響，但筆者認為，有兩種工程咨詢企業可能會得到更好的發展：其一是合伙型造價咨詢企業，即以無限連帶責任贏得客戶；其二是將工程造價咨詢業務歸于工程監理業務中，即以綜合服務贏得客戶。

根據是否同時具有監理資質和造價咨詢資質，現有的工程咨詢企業大體可分為兩類，即只有造價咨詢資質的和兼有二者資質的。

前者可能成為有限公司或合伙企業。理論而言，合伙企業與工程造價咨詢行業的特點更吻合。因為，由各造價工程師作為合伙人對外承擔無限責任，且該責任由合伙人連帶承擔，無疑是對造價咨詢企業的成果質量保證起到很大的正面促進作用。這此這一點，對委托人吸引力不會低于“有資質的有限責任公司”。

而后者， 由于法定工程監理責任除代表建設單位對承包單位的工程質量、建設工期實施監督外，還包括建設資金（需要注意的是，資金的概念一般大于價款的概念，而價款的概念一般大于造價的概念）的使用。因此，若工程監理單位能趁此機會將工程造價咨詢業務真正歸于監理服務范疇。那么，監理人作為《建筑法》唯一需要資質的工程咨詢行業，足以承擔起單主體全過程全方位工程咨詢的重任。

綜上，筆者認為，無論是合伙企業的無限連帶責任，還是將造價歸于監理，這兩種方式都可能是減輕造價咨詢企業資質取消的負面影響的較好途徑。

結語

法律條款鏈接

1、《建筑法》第十二條：

“從事建筑活動的建筑施工企業、勘察單位、設計單位和工程監理單位，應當具備下列條件：

（一）有符合國家規定的注冊資本；

（二）有與其從事的建筑活動相適應的具有法定執業資格的專業技術人員；

（三）有從事相關建筑活動所應有的技術裝備；

（四）法律、行政法規規定的其他條件?！?

2、《建筑法》第十三條：

“從事建筑活動的建筑施工企業、勘察單位、設計單位和工程監理單位，按照其擁有的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業績等資質條件，劃分為不同的資質等級，經資質審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動?！?

3、《建筑法》第十四條：

“從事建筑活動的專業技術人員，應當依法取得相應的執業資格證書，并在執業資格證書許可的范圍內從事建筑活動?！?

4、《立法法》第七十一條：

“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項?！?

5、《建筑法》第三十條：

“國家推行建筑工程監理制度。

國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍?！?

6、《建筑法》第三十二條第一款：

“建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督?！?

7、《行政許可法》第十三條

“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

（二）市場競爭機制能夠有效調節的；

（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；

（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的?！?

8、《行政許可法》第十四條

“本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。

 必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規?！?

9、《工程造價咨詢企業管理辦法》第一條：

“為了加強對工程造價咨詢企業的管理，提高工程造價咨詢工作質量，維護建設市場秩序和社會公共利益，根據《中華人民共和國行政許可法》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，制定本辦法?！?